(14.05.2002)
ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України
"Про всеукраїнський референдум"
Верховною Радою України 24 травня 2001 року вдруге прийнято
Закон України "Про всеукраїнський референдум". Однак, навіть
враховуючи внесені до цього Закону деякі зміни, він не може бути
підписаний, оскільки його основні положення як і раніше суттєво
обмежують можливості для здійснення народовладдя, реалізації
конституційного права громадян брати участь в управлінні
державними справами, суперечать іншим нормам Конституції України,
а також законам України, які є базовими у відповідних сферах.
Згідно зі статтею 5 Конституції України єдиним джерелом
влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і
через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Як передбачено у статті 69 Основного Закону України, безпосереднє
народне волевиявлення здійснюється саме через вибори та
референдум.
Право громадян брати участь в управлінні державними
справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах гарантовано і
статтею 38 Конституції України. При цьому частиною першою статті
64 Основного Закону України встановлено, що конституційні права і
свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім
випадків, передбачених Конституцією України. До таких винятків
віднесено лише питання податків, бюджету та амністії (стаття 74).
Інших обмежень щодо предмету проведення референдумів Основний
Закон України не встановлює.
Це свідчить про те, що Конституцією України передбачається
можливість винесення на всеукраїнський референдум широкого кола
питань. Обгрунтованість такої позиції підтверджується й Рішенням
Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року N 3-рп/2000
(справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою).
При цьому наголошуємо, що відповідно до статті 8 Основного
Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу.
Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі
Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції
України є нормами прямої дії.
Слід також ураховувати, що за частиною третьою статті 22
Конституції України обсяг та зміст існуючих прав і свобод не може
бути звужено при прийнятті нових законів або внесенні змін до
чинних законів.
Усупереч цьому Законом, що надійшов на підпис, обмежується
право Українського народу на безпосереднє здійснення влади шляхом
проведення всеукраїнського референдуму, принижується значення та
роль референдумів у вирішенні найважливіших питань суспільного
життя, їх правові наслідки, ліквідовуються навіть ті механізми
правового регулювання, які вже були встановлені чинним Законом
України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".
Насамперед, значно обмежується коло питань, які можуть бути
винесені на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.
Так, відповідно до статті 2 Закону, що надійшов на підпис,
громадяни можуть ініціювати винесення на всеукраїнський
референдум лише питання про визнання нечинними певного закону або
його окремих положень. Внесення у процесі останнього розгляду
Закону у Верховній Раді України до визначеного абзацом другим
цієї статті переліку питань, які можуть бути предметом
всеукраїнського референдуму, пункту 4 не забезпечує реалізації
вимог Конституції України, оскільки обмежує коло питань, які
можуть бути предметом всеукраїнських референдумів лише тими,
проведення яких Основним Законом України визнано обов'язковим.
Фактично пункт 4 лише повторює зміст пунктів 1 та 2 зазначеного
абзацу.
Не можна вважати правомірним і встановлення статтею 2
Закону, що розглядається, можливості вирішення одного з найбільш
принципових питань правового забезпечення проведення
всеукраїнських референдумів іншими законами. Закон України "Про
всеукраїнський референдум" є спеціальним законом з цього питання.
І тому, без сумніву, саме в ньому мають бути максимально повно
визначені всі питання проведення всеукраїнських референдумів,
насамперед можливий предмет таких референдумів.
Наголошую й на тому, що відповідно до статті 69 Конституції
України на всеукраїнському референдумі, в порядку здійснення
народного волевиявлення, безпосередньої демократії, можуть бути
прийняті закони, інші рішення, включаючи і про внесення змін до
Конституції України. Відповідно й зміни до таких законів та інших
рішень можуть бути внесені лише всеукраїнським референдумом, що
також Законом не передбачається.
Законом неправомірно запроваджуються й інші обмеження щодо
проведення всеукраїнських референдумів. Так, його статтею 6
визначено, що всеукраїнський референдум не може проводитися
протягом одного року після проведення всеукраїнського
референдуму, а також встановлюється, що на референдум може
виноситися лише одне питання.
Положення Закону не відповідають й іншим нормам Конституції
України, законів України, а також не узгоджуються між собою.
1. Законом чітко не врегульовані питання фінансового
забезпечення підготовки та проведення всеукраїнського
референдуму.
Так, відповідно до частини першої статті 9 Закону витрати,
пов'язані з підготовкою та проведенням всеукраїнського
референдуму, крім витрат на збирання підписів під вимогою
проведення референдуму, мають здійснюватися лише за рахунок
коштів Державного бюджету України. Разом з тим статтею 20 Закону
передбачається можливість використання для цих потреб (зокрема
під час проведення агітації) не лише державних, а й інших коштів.
При цьому чітко не визначено джерел формування цих коштів, не
встановлено порядку їх використання, гранична сума витрат та інші
обмеження щодо використання коштів, порядку здійснення контролю
за їх обліком, надходженням і витрачанням цих коштів. Не
врегульовано належним чином і питання фінансування витрат на
збирання підписів під вимогою проведення референдуму.
За таких умов створюється можливість для фінансових
зловживань під час підготовки та проведення всеукраїнського
референдуму, для впливу на волевиявлення громадян з боку
комерційних структур, а також іноземних фізичних та юридичних
осіб, що є особливо неприпустимим.
Слід також зазначити, що Законом не забезпечується створення
державою належних умов для реалізації конституційного права
громадян ініціювати проведення всеукраїнського референдуму, а
також для здійснення політичними партіями, громадськими
організаціями та громадянами відповідної агітації.
Зокрема, незважаючи на те, що всеукраїнський референдум є
формою народного волевиявлення, способом прийняття громадянами
України рішень з питань загальнодержавного значення, Законом
взагалі не передбачається виділення державних коштів на
виготовлення необхідної кількості підписних листів щодо підтримки
вимоги про проведення всеукраїнського референдуму. Крім того,
здійснення агітації щодо всеукраїнського референдуму за рахунок
державних коштів відповідно до статті 20 Закону обмежується лише
проведенням телевізійних дебатів та обладнанням стендів для
вивішування агітаційних матеріалів. За таких умов основні
витрати, пов'язані з проведенням агітації, фактично будуть нести
ініціатори проведення всеукраїнського референдуму, політичні
партії, громадські організації (частина друга статті 16 та стаття
20 Закону).
Викладене вище порушує положення частини другої статті 3
Конституції України, відповідно до яких права і свободи людини та
їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави,
а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним
обов'язком.
2. Визначений Законом час, протягом якого здійснюється
підготовка та проведення всеукраїнського референдуму за народною
ініціативою, є необгрунтовано тривалим. Передбачається, що з
моменту початку збирання підписів громадян під вимогою про
проведення референдуму до дня його проведення фактично може
сплинути майже рік. При цьому на збирання підписів громадян
відведено три місяці, а решта часу витрачатиметься на передачу
підписних листів до Центральної виборчої комісії та їх перевірку.
Це призведе до затягування процесу реалізації ініціативи про
проведення всеукраїнського референдуму та прийняття на ньому
рішень з питань загальнодержавного значення, які за своїм
характером можуть бути невідкладними.
Крім того, встановлення тривалих строків для передачі
підписних листів до Центральної виборчої комісії через органи
місцевого самоврядування (стаття 17 Закону) негативно позначиться
на можливості перевірки відомостей, що містяться в таких листах.
Із плином часу може ускладнитися одержання відомостей, які
підтверджуватимуть вчинення порушень законодавства, а також
збільшується ймовірність зміни інформації щодо осіб, підписи яких
містяться у підписних листах.
3. Законом приділено вкрай недостатньо уваги такому
важливому питанню як здійснення агітації у процесі проведення
всеукраїнського референдуму. Не визначено моменту, з якого така
агітація може розпочинатися. Фактично залишився поза межами
правового регулювання порядок використання друкованих та
аудіовізуальних засобів масової інформації.
За таких умов створюється можливість для зловживань у цій
сфері з метою впливу на результати народного волевиявлення.
Крім того, Законом (частини четверта та тринадцята статті
20) передбачається можливість здійснення агітації проти
проведення всеукраїнського референдуму, закликів не брати в ньому
участі, з чим також погодитися не можна. Адже такі дії фактично є
закликом до невиконання прийнятих відповідно до Конституції
України рішень Верховної Ради України чи Президента України і
створюють перешкоди для вільного волевиявлення громадян.
4. Закон не забезпечує належного правового регулювання
основоположних питань організації підготовки та проведення
всеукраїнського референдуму.
Так, частиною першою статті 22 Закону пропонується штучно
поділити державу на 225 територіальних округів, нічим не
пов'язаних з визначеним Конституцією України
адміністративно-територіальним устроєм держави, що є не тільки
нелогічним, а й призведе до безпідставного додаткового витрачання
коштів та матеріально-технічних ресурсів, суттєвого ускладнення
організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму.
Відповідно до статті 26 Закону комісії з всеукраїнського
референдуму мають утворюватися органами місцевого самоврядування.
Однак такий порядок утворення зазначених комісій не узгоджується
з положеннями частини першої статті 140 Конституції України,
згідно з якими місцеве самоврядування полягає у вирішенні питань
місцевого значення, до яких підготовка та проведення
всеукраїнського референдуму не належить. Крім того, це не
узгоджується з положеннями частини третьої статті 1 Закону
України "Про Центральну виборчу комісію", згідно з якими ця
Комісія очолює систему комісій, утворених для підготовки та
проведення всеукраїнського референдуму, та спрямовує їх
діяльність. Утворення ж таких комісій органами місцевого
самоврядування ускладнить належне виконання Центральною виборчою
комісією покладених на неї завдань з організації підготовки та
проведення всеукраїнських референдумів.
Законом не встановлено також мінімальної кількості громадян
на дільницях із всеукраїнського референдуму, порядок утворення
таких дільниць, у разі потреби, у військових частинах,
розташованих за межами населених пунктів, не конкретизовано
виняткових випадків, за яких встановлюються відмінні від
загальних строки утворення дільниць із всеукраїнського
референдуму та складання списків громадян, які мають право голосу
на референдумі.
Не врегульовано належним чином і порядок утворення
дільничних комісій із всеукраїнського референдуму при
представництвах України за кордоном, у стаціонарних лікувальних,
санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового
перебування учасників всеукраїнського референдуму.
Усупереч пункту 20 частини першої статті 92 Конституції
України, яким передбачено, що організація і порядок проведення
виборів і референдумів визначається виключно законами України, в
частині сьомій статті 28 Закону, що надійшов на підпис,
установлено, що таке важливе питання, як визначення статусу
офіційних спостерігачів, має вирішуватися Центральною виборчою
комісією, а не безпосередньо визначатися законом.
5. Закон ускладнює й можливість реалізації конституційного
права громадян на судовий захист. Установлені Законом строки для
звернення до суду є менш тривалими, ніж це передбачено Цивільним
процесуальним кодексом України, а часом і нереальними для
оскарження громадянами неправомірних дій чи бездіяльності
відповідних органів чи їх посадових осіб.
Зазначеної проблеми не вирішено незважаючи на внесення
відповідної зміни до частини сьомої статті 36. Адже без змін
залишилися строки оскарження неправомірних дій чи бездіяльності
відповідних органів чи їх посадових осіб, установлені в інших
статтях Закону.
6. Законом нечітко та непослідовно визначено порядок
підрахунку голосів на дільницях із всеукраїнського референдуму.
У частині третій статті 34 Закону передбачено, що кількість
громадян, які взяли участь у всеукраїнському референдумі,
встановлюється на підставі списку громадян, які мають право
голосу. Разом з тим згідно з частиною восьмою цієї ж статті така
кількість визначається за результатами підрахунку бюлетенів, які
знаходилися у скриньках для голосування.
Не врегульовано також порядок передачі до територіальних
комісій протоколів та інших документів дільничних комісій із
всеукраїнського референдуму, утворених при представництвах
України за кордоном, на суднах, що перебувають у день проведення
референдуму у плаванні.
Законом не передбачено і надання можливості членам
дільничних комісій із всеукраїнського референдуму особисто
оглянути бюлетені для голосування та перерахувати їх.
Також не передбачається оголошення встановлених під час
підрахунку голосів даних перед занесенням їх до протоколів.
За таких умов підрахунок голосів на дільницях із
всеукраїнського референдуму значно ускладнюється, послаблюється
контроль за його проведенням, що може негативно вплинути на
встановлення результатів народного волевиявлення.
7. Положеннями Закону не передбачено належних гарантій для
забезпечення додержання законодавства та запобігання його
порушенням під час підготовки та проведення всеукраїнського
референдуму.
Зокрема, не передбачається зазначення у підписних листах про
підтримку проведення всеукраїнського референдуму даних про особу,
яка збирає підписи, а також номера і серії паспорта або іншого
документа, що посвідчує особу громадянина, який поставив свій
підпис, проставлення печатки комісії з всеукраїнського
референдуму на бюлетені для голосування.
Відсутні положення щодо можливості припинення повноважень
ініціативних груп, їх членів, а також усього складу комісії з
всеукраїнського референдуму в разі порушення ними законодавства.
Недосконалим є і визначений Законом порядок включення та
виключення зі списків учасників всеукраїнського референдуму
громадян, які змінюють місце перебування після уточнення цих
списків (частини восьма та дев'ята статті 30).
Недостатньо чітко визначено питання відповідальності за
порушення законодавства про всеукраїнський референдум.
Усе це створює умови для порушення законодавства з метою
впливу на результати народного волевиявлення.
8. У Законі, що розглядається, не визначено чітко, що закони
та інші рішення, прийняті на всеукраїнському референдумі, мають
вищу юридичну силу і не потребують будь-якого затвердження
державними органами. Така норма прямо випливає зі статей 1, 3, 5,
69, 72, 73 Конституції України і передбачена у статті 1 чинного
Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".
Невключення такої норми до нового закону було б порушенням
частини третьої статті 22 Конституції України.
Є чимало й інших підстав для висновку, що направлений на
підпис Президентові України Закон незадовільно врегульовує процес
проведення всеукраїнських референдумів, не вирішує численних
практичних питань, що, як свідчить практика, призводить до
порушень, непорозумінь та конфліктів, не враховує також належним
чином досвід у сфері проведення референдумів, накопичений в
Україні та інших державах.
Виходячи з наведеного, пропоную Закон України "Про
всеукраїнський референдум" відхилити як такий, що обмежує
можливості для здійснення народовладдя, реалізації
конституційного права громадян брати участь в управлінні
державними справами, суперечить іншим нормам Конституції та
законів України, не забезпечує належної організації підготовки та
проведення всеукраїнського референдуму.
Л.КУЧМА