(14.05.2002)
ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про міжнародні договори України"
Прийнятий Верховною Радою України 7 березня 2002 року Закон
України "Про міжнародні договори України" не може бути підписаний
з таких підстав.
1. Статтею 1 Закону визначено, що він застосовується до всіх
міжнародних договорів України, регульованих нормами міжнародного
права і укладених відповідно до вимог цього Закону.
Проте засади укладення міжнародних договорів України
визначено не лише положеннями цього Закону, а й відповідними
положеннями Конституції України, зокрема статтею 9, пунктом 32
статті 85, пунктом 3 статті 106, статтею 151.
Тому статтю 1 Закону пропонується доповнити посиланням на
Основний Закон України.
2. Відповідно до абзацу другого статті 2 Закону міжнародним
договором України визнається укладений з іноземною державою або
іншим суб'єктом міжнародного права міждержавний, міжурядовий та
міжвідомчий договір, який регулюється міжнародним правом. Стаття
3 Закону, яка наводить вичерпний перелік видів міжнародних
договорів України, визначає міждержавні, міжурядові та міжвідомчі
договори.
Загальновідомо, що суб'єктами міжнародного права є
міжнародні організації і вони можуть укладати договори з
державами. В той же час такі договори не є ні міждержавними, ні
міжурядовими, ні міжвідомчими.
З огляду на те, що згідно зі статтею 1 Закону, він має
застосовуватися до міжнародних договорів, які укладені відповідно
до його вимог, наведені положення статей 2 і 3 виключають
можливість застосування Закону до відносин, що виникають стосовно
договорів, які укладаються Україною з міжнародними організаціями.
Зі створенням такої штучної прогалини у правовому регулюванні не
можна погодитися.
Для уникнення такої ситуації пропонується:
в абзаці другому статті 2 слова "міждержавний, міжурядовий
та міжвідомчий" виключити;
частину першу статті 3 викласти в такій редакції:
"1. Міжнародні договори України укладаються:
Президентом України або за його дорученням - від імені
України;
Кабінетом Міністрів України або за його дорученням - від
імені Уряду України;
міністерствами та іншими центральними органами виконавчої
влади, державними органами - від імені міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади, державних органів";
внести відповідні зміни до термінології інших положень
Закону.
3. Відповідно до абзацу третього статті 2 укладання
міжнародного договору України - це дії щодо підготовки тексту
міжнародного договору, його прийняття, підписання міжнародного
договору та надання згоди на його обов'язковість для України, які
вчиняються органами державної влади України.
Між тим зазначені дії у відповідних випадках вчиняються не
тільки органами державної влади України, а й Президентом України
(згідно з пунктом 3 статті 106 Конституції України, а також
частиною другою статті 6, частиною другою статті 12, пунктом "б"
частини першої статті 13 Закону, що розглядається),
Прем'єр-міністром України, Міністром закордонних справ України,
главою дипломатичного представництва України в іноземній державі,
главою представництва України при міжнародній організації, а
також уповноваженою в установленому порядку особою (відповідно до
статті 7 Віденської конвенції про право міжнародних договорів
1969 року, учасницею якої є Україна, а також частин другої -
четвертої статті 6 Закону, що розглядається).
Вміщені у статті 2 Закону інші визначення термінів
викликають заперечення, оскільки вони не відповідають
загальновизнаній у праві міжнародних договорів термінології. Така
невідповідність може призвести до негативних практичних наслідків
(неоднозначне розуміння положень міжнародних договорів України,
виникнення спорів щодо їх положень тощо).
Зокрема, відповідно до абзацу сьомого цієї статті заявою
визнається односторонній акт, яким сторони міжнародного договору
висловлюють своє тлумачення або розуміння його положень і з якого
для них не випливають міжнародно-правові наслідки. У зв'язку з
цим слід відзначити, що у міжнародному праві чітко розмежовуються
поняття "заява" і "заява про тлумачення". Стаття ж 2 Закону ці
поняття змішує - наведене визначення терміна "заява" фактично є
визначенням терміна "заява про тлумачення", з чим не можна
погодитись. До того ж термін "заява" у значенні, наведеному в
абзаці сьомому, в Законі не застосовується.
Аналогічна ситуація і з наведеним у статті 2 Закону
визначенням терміна "сторона". Так, стороною визнається "держава
або інший суб'єкт міжнародного права, які беруть участь у
підготовці тексту міжнародного договору і його прийнятті або
погодилися на обов'язковість для них міжнародного договору"
(абзац десятий).
Віденська ж конвенція про право міжнародних договорів
розрізняє державу, яка брала участь у складанні і прийнятті
тексту договору, позначаючи її терміном "держава, яка бере участь
у переговорах", і державу, яка погодилась на обов'язковість для
неї договору, позначаючи таку державу терміном "договірна
держава" (стаття 2).
Відповідно до вже згадуваного абзацу третього та абзацу
четвертого статті 2 Закону укладенням міжнародного договору
України визнаються дії щодо підготовки тексту міжнародного
договору, його прийняття, підписання міжнародного договору та
надання згоди на його обов'язковість для України. Встановлення ж
автентичності тексту договору до дій щодо укладення міжнародних
договорів не віднесено, що не відповідає Віденській конвенції про
право міжнародних договорів, а також існуючій у світовій практиці
процедурі укладання міжнародних договорів.
У зв'язку з викладеним пропонується:
у статті 2:
- в абзаці третьому слова "органів державної влади України"
виключити;
- в абзаці четвертому слова "орган державної влади України
доручає одній або декільком особам" замінити словами "одній або
декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено";
- абзаци третій і четвертий після слів "його прийняття"
доповнити словами "встановлення його автентичності";
- абзац сьомий виключити;
- абзац десятий викласти в такій редакції:
"сторона - держава, інший суб'єкт міжнародного права, які
погодились на обов'язковість для них договору і для яких договір
є чинним";
- доповнити статтю визначенням терміна "договірна сторона";
пункт "е" частини другої статті 4, пункт "б" частини другої
статті 5, частину першу статті 6 після слів "його прийняття"
доповнити словами "встановлення його автентичності".
4. Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 4
Закону пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України
можуть подаватися центральним органом виконавчої влади, Радою
міністрів Автономної Республіки Крим разом з Міністерством
закордонних справ України.
Виходячи із завдань, повноважень та функцій, передбачених
чинними законами України, цілком виправданим є надання такого ж
права і Верховному Суду України, Національному банку України,
Генеральній прокуратурі України, для цих органів.
Що ж стосується Ради міністрів Автономної Республіки Крим,
то згідно з міжнародною практикою адміністративно-територіальним
утворенням держави в особі їх органів, як правило, не надається
право бути суб'єктами процесу укладення міжнародних договорів. За
цієї обставини вбачається за доцільне передбачити, що Рада
міністрів Автономної Республіки Крим (як, між іншим, і обласні
державні адміністрації) подають зазначені пропозиції через
Міністерство закордонних справ України або відповідний
центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого належать
питання, які пропонується врегулювати міжнародним договором
України.
Тож пропонується абзац другий частини третьої статті 4
Закону викласти в такій редакції:
"Інші міністерства та центральні органи виконавчої влади, а
також Верховний Суд України, Національний банк України,
Генеральна прокуратура України подають пропозиції щодо укладення
міжнародних договорів України разом з Міністерством закордонних
справ України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні
державні адміністрації подають пропозиції щодо укладення
міжнародних договорів України через Міністерство закордонних
справ України, інший центральний орган виконавчої влади, до
компетенції якого належать питання, що пропонується врегулювати
міжнародним договором".
З метою забезпечення додержання Конституції України, законів
України під час укладення міжнародних договорів України, а також
безумовного та якісного виконання вимог Закону стосовно укладення
договорів, які встановлюють інші правила, ніж ті, що передбачені
актами законодавства України (частина четверта статті 4, пункт
"ж" частини четвертої та частина сьома статті 9, пункт "е"
частини п'ятої статті 12), вбачається, що пропозиції щодо
укладання міжнародних договорів мають обов'язково погоджуватися з
Міністерством юстиції України.
Тому пропонується доповнити статтю 4 після частини третьої
новою частиною такого змісту:
"Пропозиції про укладення міжнародних договорів України
подаються після проведення Міністерством юстиції України правової
експертизи щодо відповідності проекту міжнародного договору
Конституції та законам України".
5. Низкою статей Закону визначено форму акта, що видається
Президентом України, Кабінетом Міністрів України в межах наданих
їм повноважень, та строки прийняття ними відповідних рішень.
Так, наприклад, статтею 5 Закону передбачено, що рішення про
проведення переговорів і про підписання відповідних міжнародних
договорів України приймаються Президентом України, Кабінетом
Міністрів України впродовж одного місяця з дня надходження
відповідних пропозицій у формі розпорядження.
Конституцією України визначено, що Президент України видає
свої акти - укази і розпорядження - на основі та на виконання
Конституції і законів України. При цьому Основний Закон України
лише у двох випадках обмежує Президента України стосовно форми
акта, який має видаватися (пункт 31 статті 85 та частина сьома
статті 107). В інших випадках Президент України не обмежений
стосовно форми, змісту акта, який ним видається відповідно до
частини третьої статті 106 Конституції України.
Основний Закон України не передбачає жодного обмеження
стосовно форми акта, який видається Кабінетом Міністрів України в
межах своєї компетенції. Враховуючи, що питання організації і
порядку діяльності Кабінету Міністрів України за пунктом 12
частини першої статті 92 та частиною другою статті 120
Конституції України мають вирішуватися законом, вбачається, що
таким законом має бути Закон України про Кабінет Міністрів
України. Це ж стосується і строків прийняття та змісту
відповідних рішень.
За цих обставин у Законі пропонується:
у абзаці першому частини першої статті 5 слова "впродовж
одного місяця з дня надходження відповідних пропозицій"
виключити;
у пунктах "а" і "б" частини першої статті 5, пунктах "а" і
"б" частини четвертої статті 6 слова "у формі розпорядження"
виключити;
частину другу статті 5 виключити.
6. Згідно з пунктом "в" частини другої статті 9 Закону
ратифікації підлягають міжнародні договори України, зокрема з
питань одержання Україною від іноземних держав і міжнародних
фінансових організацій позик.
Це положення Закону потребує приведення у безумовну
відповідність із пунктом 14 статті 85 Конституції України, згідно
з яким Верховна Рада України затверджує рішення про одержання
Україною лише позик, що не передбачені Державним бюджетом
України, як від іноземних держав і міжнародних фінансових
організацій, так і банків.
Тому пропонується пункт "в" частини другої статті 9 3акону
викласти в такій редакції:
"в) загальноекономічні (про економічне та науково-технічне
співробітництво), з загальних фінансових питань, з питань надання
Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та
міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від
іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій
позик, не передбачених Державним бюджетом України".
7. Частиною першою статті 9 передбачено, що ратифікація
міжнародних договорів України здійснюється Верховною Радою
України шляхом прийняття закону про ратифікацію, який
підписується Головою Верховної Ради України і невідкладно
направляється Президенту України.
Як видно з пунктів "в" і "г" частини четвертої цієї ж
статті, текст міжнародного договору подається у пропозиціях як
окремий від проекту закону про ратифікацію міжнародного договору
України самостійний документ.
Між тим більш як восьмирічна практика виконання чинного нині
Закону України "Про міжнародні договори України" свідчить про
надзвичайну актуальність питання про визнання тексту договору
невід'ємною частиною закону про його ратифікацію. Саме такий
підхід дозволить забезпечити неухильне виконання частини першої
статті 9 Конституції України, за якою чинні міжнародні договори,
згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є
частиною національного законодавства України. Це ж стосується і
положень статті 13 Закону щодо прийняття закону про приєднання до
міжнародного договору, закону про прийняття міжнародного
договору, щодо подання відповідних пропозицій.
І нарешті, положення частини першої статті 9 Закону потребує
приведення у відповідність із частиною п'ятою статті 82
Конституції України, якою визначено, що порядок роботи Верховної
Ради України встановлюється Конституцією України та законом про
регламент Верховної Ради України. Отже будь-який інший закон ці
питання регулювати не може.
У зв'язку з цим пропонується:
абзац перший частини першої статті 9 Закону викласти в такій
редакції:
"1. Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється
шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід'ємною частиною
якого є текст міжнародного договору";
пункт "а" частини першої статті 13 доповнити словами
"невід'ємною частиною яких є текст міжнародного договору".
8. Частина друга статті 9 Закону наводить вичерпний перелік
міжнародних договорів України, що підлягають ратифікації. При
цьому до переліку не включено міжнародні договори України,
виконання яких потребує прийняття нових або внесення змін до
чинних законів України.
Ураховуючи, що Конституцією України визначено перелік
питань, які можуть бути врегульовані лише законами України
(стаття 92), вбачається за необхідне доповнити зазначений перелік
позицією щодо ратифікації міжнародних договорів України, якими
вирішуються питання, зазначені у статті 92 Конституції України,
інакше кажучи, договорів, виконання яких обумовлює зміну законів
або прийняття нових законів України. (Тим більше, що такі
договори в статті 9 "Ратифікація міжнародних договорів України"
згадуються, зокрема у пункті "ж" частини четвертої та в частині
сьомій, у зв'язку з вирішенням питань про підготовку та подання
пропозицій щодо ратифікації міжнародного договору України).
За цих обставин пропонується доповнити частину другу статті
9 після пункту "е" новим пунктом такого змісту:
"виконання яких обумовлює зміну законів України або
прийняття нових законів України".
9. Відповідно до пункту "є" частини другої статті 9 Закону
ратифікації підлягають міжнародні договори, ратифікація яких
передбачена самим міжнародним договором.
У зв'язку з цим слід взяти до уваги, що, по-перше,
необхідність ратифікації міжнародних договорів з відповідних
питань може встановлюватись не самим міжнародним договором, який
подається на ратифікацію, а іншим міжнародним договором
(наприклад, коли йдеться про ратифікацію договору, яким вносяться
зміни до ратифікованого міжнародного договору), а по-друге,
необхідність висловлення згоди на обов'язковість для України тих
чи інших міжнародних договорів може передбачатися і законами
України (наприклад, відповідно до статей 1 і 4 Закону України
"Про громадянство України" питання громадянства України
регулюються, зокрема, міжнародними договорами України, згода на
обов'язковість яких надана Верховною Радою України).
Тому пропонується пункт "є" частини другої статті 9 Закону
викласти в такій редакції:
"є) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена
міжнародним договором або законом України".
10. Частиною восьмою статті 9 Закону встановлено, що при
розгляді проекту закону про ратифікацію міжнародного договору
України профільний комітет або інші комітети Верховної Ради
України можуть порушити питання про відповідність міжнародного
договору Конституції України. В такому разі міжнародний договір
надсилається в порядку, встановленому законодавством України, до
Конституційного Суду України для надання відповідного висновку.
Це положення не відповідає статті 151 Конституції України,
згідно з якою Конституційний Суд України дає висновки про
відповідність Конституції України міжнародних договорів, що
вносяться, а не внесені до Верховної Ради України для надання
згоди на їх обов'язковість, і лише за зверненням Президента
України або Кабінету Міністрів України.
Тож пропонується частину восьму статті 9 Закону виключити.
11. Частина дев'ята статті 9 зобов'язує Президента України і
Кабінет Міністрів України ("державні органи, зазначені у частині
шостій цієї статті") на вимогу Верховної Ради України або її
комітетів та у строки, визначені ними, надавати додаткову
інформацію, що стосується проекту закону про ратифікацію
міжнародного договору України.
Як уже зазначалось, порядок роботи Верховної Ради України
встановлюється виключно Конституцією України та законом про
регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82
Конституції України).
До того ж зазначене положення Закону за своїм змістом не є
таким, що стосується виключно діяльності, пов'язаної з укладенням
міжнародних договорів. Воно має більш універсальний характер і
стосується роботи над усіма законопроектами.
Виходячи з наведеного, пропонується частину дев'яту статті 9
Закону виключити.
12. Частинами третьою та п'ятою статті 9 Закону визначено
термін підготовки та подання центральними органами виконавчої
влади пропозицій щодо ратифікації міжнародних договорів. Так,
міністерство, інший центральний орган виконавчої влади має
підготувати пропозиції щодо ратифікації міжнародного договору
України і подати їх Міністерству закордонних справ України
протягом двох місяців з дня підписання договору (частина п'ята).
Міністерство ж закордонних справ має подати відповідні пропозиції
Президентові України або Кабінету Міністрів України протягом
трьох місяців з дня підписання договору (частина третя).
Ці вимоги для певних випадків є заздалегідь невиконуваними.
Так, наприклад, відповідно до вимоги частини сьомої статті 9
Закону разом із проектом закону про ратифікацію мають одночасно
подаватися і проекти нових законів або законопроекти про внесення
змін до чинних законів, якщо цього потребує виконання
міжнародного договору.
Загальновідомо, і це підтверджується практикою як України,
так і інших держав, що підготовка змін до значної кількості
законів України вимагає тривалого часу. Підготовка підписаного
міжнародного договору до ратифікації протягом кількох років -
досить поширена у світі практика. Саме з цієї причини деякі
багатосторонні міжнародні договори не набирають чинності протягом
багатьох років, десятиліть, що не применшує їх значення для
процесу кодифікації норм міжнародного права.
Нерідко, коли опрацьовуються багатосторонні міжнародні
договори (і особливо ті, що укладаються в рамках ООН, Ради
Європи), для України важливо вивчити практику ратифікації
договору та внесення застережень іншими сторонами.
Слід також звернути увагу на те, що й факт підписання
державою договору, до надання згоди на його обов'язковість, може
розглядатися іншими суб'єктами міжнародного права як виявлення
політичної волі держави. До того ж із моменту такого підписання
міжнародного договору для держави виникають певні
міжнародно-правові обов'язки (наприклад, обов'язок утримуватися
від дій, що позбавили б договір його об'єкта і мети, як це
передбачено статтею 18 Віденської конвенції про право міжнародних
договорів).
І нарешті, враховуючи, що міжнародним правом не
передбачається термін надання сторонами згоди на обов'язковість
міжнародного договору, якщо він не встановлений самим договором,
пропонується у статті 9 Закону:
в абзаці першому частини третьої слова "протягом трьох
місяців" виключити;
в абзаці другому частини п'ятої слова "протягом двох
місяців" виключити.
13. З огляду на практику виконання чинного Закону України
"Про міжнародні договори України" викликає заперечення положення
частини другої статті 17 Закону, що розглядається. Йдеться,
зокрема, про надання Міністерством закордонних справ України на
запит органів, які застосовують міжнародні договори України,
інформації з питань, що виникають у зв'язку з виконанням
міжнародних договорів України.
Міністерство закордонних справ України має в своєму
розпорядженні інформацію загального характеру щодо відповідного
міжнародного договору України (наприклад, про зміну кількості
учасників договору, набуття чинності договором тощо), а не
інформацію, яка стосується особливостей виконання конкретних
міжнародних договорів.
За цих обставин пропонується частину другу статті 17 Закону
виключити.
14. Стаття 19 Закону "Дія міжнародних договорів України на
території України" потребує приведення у відповідність із статтею
9 Конституції України, яка визначає частиною національного
законодавства чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість
яких надана Верховною Радою України, а також Віденською
конвенцією про право міжнародних договорів, якою встановлено, що
кожен чинний договір є обов'язковим для його учасників і повинен
сумлінно виконуватися (стаття 26).
У зв'язку з цим пропонується текст статті 19 викласти в
такій редакції:
"1. Чинні міжнародні договори України, згода на
обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною
національного законодавства і застосовуються у порядку,
передбаченому для норм національного законодавства.
2. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності
в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що
передбачені у відповідному акті законодавства України, то
застосовуються правила міжнародного договору".
15. Текст статті 22 Закону пропонується викласти з
урахуванням міжнародної практики реєстрації міжнародних
договорів, а також існуючої практики ведення Єдиного державного
реєстру нормативних актів, а саме в такій редакції:
"1. Реєстрація чинних міжнародних договорів України у
Секретаріаті Організації Об'єднаних Націй здійснюється за
рішенням Міністерства закордонних справ України відповідно до
Статуту Організації Об'єднаних Націй.
2. Чинні міжнародні договори України реєструються у
Міністерстві закордонних справ України.
3. Чинні міжнародні договори України включаються в
установленому порядку до Єдиного державного реєстру нормативних
актів".
16. Не відповідає Конституції України частина друга статті
28 Закону, якою на Верховну Раду України покладено функції
парламентського контролю за виконанням цього Закону та
міжнародних договорів України та визначено способи здійснення
цього контролю.
Ураховуючи, що відповідно до Конституції України порядок
роботи Верховної Ради України встановлюється виключно
Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради
України, парламентський контроль здійснюється Верховною Радою
України в межах, визначених Основним Законом України,
повноваження Верховної Ради України обмежуються лише тими, що
віднесені до її відання Конституцією України (частина п'ята
статті 82, пункт 33 частини першої та частина друга статті 85),
пропонується частину другу статті 28 із Закону виключити.
17. Як відомо, процес підтвердження правонаступництва
України щодо міжнародних договорів колишнього Союзу РСР триває й
досі. Це зумовлює надзвичайну актуальність питання про надання
згоди України на обов'язковість для неї міжнародного договору у
формі правонаступництва.
Виходячи з викладеного, пропонується доповнити Закон
положеннями щодо правонаступництва стосовно міжнародних договорів
з урахуванням норм Віденської конвенції про правонаступництво
держав щодо договорів 1978 року.
Також пропонується доповнити Закон положеннями про вираження
згоди на обов'язковість договору шляхом обміну документами, які
становлять договір, тимчасового застосування договорів з
урахуванням відповідних норм Віденської конвенції про право
міжнародних договорів.
Президент України Л.КУЧМА